El Presupuesto, ¿es en la práctica la ley central del Estado?



¿Cuál es el peor castigo que puede recibir un economista? ¿Tener que aprender de memoria las obras completas de John Maynard Keynes, publicadas en 30 tomos? No. ¿Poner de acuerdo a un comité integrado por 10 colegas? Tampoco. ¡Tener que preparar un proyecto de presupuesto nacional para que sea tratado por diputados y senadores! Esto sí que es horrible. Porque como es un documento valuado en términos nominales, hay que pronosticar qué va a ocurrir entre este año y el próximo con el producto bruto interno (PBI) real, y también con las tasas de inflación, de devaluación y de interés. Menudo desafío.

Para que me ilustrara sobre esta cuestión consulté al argentino Cayetano Antonio Licciardo (1923-1999), quien ingresó en la administración pública en 1947. Ocupó varios cargos: jefe de la Oficina de Contabilidad del Presupuesto, subsecretario de Hacienda, subsecretario de Presupuesto, ministro de Economía y Finanzas y titular de la cartera de Educación. Fue profesor en varias universidades y, a partir de 1988, rector de la Universidad Católica de La Plata.

-En un libro que reproduce algunos de sus escritos, prologado por Adolfo Atchabahian y publicado por Raúl Luis Macchi, Alfredo Jorge Maxit lo retrató a usted de manera singular. Por favor lea.

-Me pone incómodo, pero en fin. Alfredo dijo de mí: “Fue un hombre centrado en los valores auténticos. Sumamente disciplinado, alguna vez escribió que el secreto de la vida estaba en la educación de los deseos. Fue maestro y apóstol. Se imponía por su serenidad. Comenzaba a hablar y, poco a poco, esa voz firme y dulce iba dejando salir sus pensamientos, extraña conjunción de precisión, hondura y ternura. Quienes lo conocimos personalmente disfrutábamos de su ilustración poética de las cosas. Es que, dentro del hombre total que fue, no podía faltar su apreciación por la belleza”.

-Me consta, porque en un almuerzo en Rosario usted comenzó su discurso y, sin avisar, se puso a recitar algo que venía a cuento, y no un par de versos sino muchísimos. Para sorpresa primero y emoción después, de todos los concurrentes. Por lo cual no me sorprendió que su discurso inaugural, ante la Academia Nacional de Ciencias Económicas (ANCE), comenzara así: “Permítaseme apartarme algo de las formas usuales en estos actos y decir algunas palabras sin leer, porque prefiero que salgan como las siento, para no empañar la espontaneidad”.

-Pero no nos quedemos en las formas, porque en esa conferencia dije, entre otras cosas, que estamos acostumbrados a plantearnos los problemas de la economía en términos económicos, pero que parece mejor hacerlo con relación a la libertad, la competencia y la responsabilidad. Entonces, es un problema de jerarquía de valores, que nos hace ver mejor cómo lo crucial es la educación.

-Se está por aprobar el presupuesto nacional para 2021. Al respecto, recuerdo que en la Universidad Católica Argentina, en 1964, usted me enseñó que dicho presupuesto es una autorización de gastos y un pronóstico de ingresos, de manera que el déficit no se sabe bien qué es. ¿Podría elaborar un poco, dada la relevancia de la cuestión?

-En el mejor de los casos, diputados y senadores pueden determinar la cantidad de generales, ministros y policías que presten servicios a la Nación. Pero, ¿qué significa que los legisladores votan un pronóstico de ingresos tributarios, aduaneros y previsionales?

-¿Por qué dice en el mejor de los casos?

-Porque, como bien dijo Américo Antonio Ghioldi, cuando se incorporó a la ANCE en 1967, “cuando Joaquín Víctor González formuló el planeamiento constitucional, el presupuesto era una ley a la escala del diputado. Hoy es un documento para iniciados. Los miembros de la comisión de presupuesto de la Cámara de Diputados solo pueden ocuparse de las cifras más generales, aprobando textos que autorizan a la administración a hacer y deshacer a su modo”. A mí me gustaría que los gastos públicos se determinaran según algún criterio, como el presupuesto base cero, o siguiendo las recomendaciones que de manera incansable formuló Federico Julio Herschel, pero en la práctica estamos muy lejos de esto.

-Entiendo, pero el principal obstáculo para confeccionar el presupuesto nacional deriva del hecho de que se plantea en pesos corrientes.

-Efectivamente, porque esto implica pronosticar qué va a ocurrir, entre el promedio de este año y el del siguiente, con la variación del PBI real, la tasa de inflación, la de devaluación y la de interés, y con la variación de los salarios públicos. Algo imposible de saber, no por falta de idoneidad de los funcionarios intervinientes, sino porque la economía argentina es extremadamente volátil, y máxime en las actuales circunstancias.

-Sin embargo, el presupuesto se presentará ante el Congreso.

-Porque así lo exige la legislación. Lo más probable es que, como viene ocurriendo desde hace un buen número de años, quienes lo confeccionen subestimarán la tasa de inflación. Por lo cual la recaudación superará lo pronosticado, posibilitándole al Poder Ejecutivo Nacional asignar el excedente como mejor le parezca. Si además, como consecuencia de la emergencia económica, el Ejecutivo también puede reasignar las partidas, queda claro que, por más que se diga que el presupuesto es la ley fundamental de la Nación, en la práctica no sirve de guía para la toma de decisiones.

-¿Ni siquiera como restricción al accionar público?

-Ni siquiera. A partir de la experiencia surgida del funcionamiento de las empresas en los países comunistas, el economista húngaro Janos Kornai acuñó la idea de “restricción presupuestaria blanda”. En dichos países al responsable del funcionamiento de una empresa le convenía más hacerse amigo del secretario de Hacienda de su país que ocuparse de los demandantes de los productos que fabricaba. Porque le resultaba más fácil cumplir con los compromisos que tenía que afrontar recibiendo un subsidio, que esmerándose por satisfacer a sus consumidores.

-Brillante.

-Entendible, más que brillante. Por las implicancias que tiene sobre el funcionamiento del sistema económico. El propio Kornai explica que en los países capitalistas el taxista del aeropuerto lleva al pasajero donde éste le indica, mientras que en los socialistas éste le pregunta a aquel a dónde se dirige. Esto no es gratis, en términos de resultados, porque en los sistemas económicos basados en la ofertocracia, la cantidad y calidad de los productos es inferior a la que existe cuando rige la demandocracia, aunque ambos países cuenten con los mismos recursos productivos. Esto no es ideología, tiene que ver con las consecuencias que, sobre el accionar humano, tienen los incentivos y los desincentivos.

-Recordado Cayetano, muchas gracias.

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