Cómo actualizar las jubilaciones: las claves de un debate que vuelve una y otra vez



En un año en el que se aplican reajustes en forma discrecional, resurge la discusión sobre qué variables deben integrar el cálculo de las actualizaciones Crédito: Marcelo Manera

Con la fórmula de movilidad suspendida, la discusión sobre una nueva modalidad abarca varios aspectos, como el de definir qué variables serán parte del cálculo y cómo se combinarán; mientras tanto, el contexto plantea fuertes desafíos para la sustentabilidad del sistema previsional

¿Para qué debe servir la movilidad jubilatoria? Si su objetivo es mantener el poder adquisitivo de los ingresos de los pasivos, entonces vale referirse a la inflación, ya sea como variable única o como una de las que integren la fórmula de cálculo de los aumentos. Pero, ¿qué inflación? ¿la pasada o la proyectada? Si es la pasada, ¿con qué rezago tomar el dato? Suponiendo que se acepte que una fórmula no está escrita sobre roca, sino que puede cambiarse, ¿no debe hacerse cada reforma sin dejar de dar compensación por todos los períodos, sin saltearse ninguno? ¿Debe considerarse a todos los jubilados y pensionados por igual, más allá del nivel de ingresos? ¿O vale pensar en subas diferenciadas, bajo determinadas condiciones? ¿Debería seguirse como pauta la evolución de los salarios de los aportantes? ¿Y la variación del nivel de recaudación del fisco?

Las preguntas se suceden unas tras otras cuando se piensa en cómo actualizar el valor de las jubilaciones y pensiones, en un país donde son persistentes la inflación, los problemas fiscales y la falta de debates integrales y de fondo sobre el diseño de los sistemas previsional e impositivo.

En estos meses, la discrecionalidad de los gobernantes es la regla para el reajuste periódico de los haberes previsionales y de otras prestaciones, como las pensiones no contributivas, la Asignación Universal por Hijo y los pagos del salario familiar. La medida de suspensión de la fórmula legal que fue aplicada en 2018 y 2019, se complementó con el otorgamiento de facultades, por parte del Poder Legislativo al Ejecutivo, para tomar las decisiones sobre las subas. A la vez, se dispuso que una comisión mixta, integrada por funcionarios del Gobierno y por diputados y senadores nacionales, elabore un proyecto de ley con una modalidad de cálculo.

La ausencia de una fórmula en vigencia debía durar, según lo dispuesto originalmente por la ley 27.541 aprobada en diciembre de 2019, hasta junio pasado. Pero la suspensión fue prorrogada por el decreto de necesidad y urgencia 542 hasta el 31 de diciembre próximo. Y se extendió también hasta ese día la fecha límite para que tenga lista su propuesta la comisión, que comenzó a reunirse semanalmente a mediados de mayo, de manera virtual.

Las tres decisiones tomadas en lo que va del año por el gobierno de Alberto Fernández hicieron que se acumulara una suba nominal de entre 18,4% y 28,9% (el aumento de marzo no fue parejo para todos, sino que se lo diferenció según el nivel de ingresos). Si se hubiera aplicado la suspendida fórmula de la ley 27.426, habría correspondido un aumento bastante mayor, de 35,9% para todos. En términos de dinero, eso se traduce en que entre septiembre y noviembre se cobrarán montos mensuales que serán entre $993,9 y $18.106,5 inferiores respecto de lo que habrían sido sin la suspensión de la fórmula. En el caso de los incrementos de marzo y junio, los dos períodos de referencia considerados para establecer las compensaciones, habían transcurrido prácticamente en forma íntegra antes de la suspensión.

Durante las últimas décadas hubo, para el régimen general de jubilaciones que gestiona la Anses, tres fórmulas de movilidad establecidas por leyes. Y en cada uno de esos casos llegó un momento en el que el gobierno de turno consideró que no podía seguir pagando en función de las reglas fijadas, según advierte la abogada Elsa Rodríguez Romero, quien expuso ante la ya mencionada comisión mixta. Dos de las modalidades fueron derogadas, una en 1995 y la otra en 2017, y la tercera fue suspendida a fines de 2019.

La manera en que se salió de cada uno de los sistemas y los períodos con inflación en los que muchos jubilados directamente no recibieron compensación (o recibieron muy poco), provocaron un amplio protagonismo de este tema en la Justicia. El acceso a “jubilaciones y pensiones móviles” está contemplado en la Constitución Nacional, como una de las garantías citadas en artículo 14 bis.

Qué incluir en la fórmula

Qué variables considerar para el cálculo de las subas automáticas es una de las cuestiones centrales a analizar. Por lo general, las mencionadas son tres: inflación, salarios y recaudación de recursos fiscales. Y parte del debate es cómo combinarlas.

El Informe Mundial sobre la Protección Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 2019 muestra que, de 124 países con algún mecanismo de ajustes automáticos, 44 basan la actualización de los ingresos de los pasivos solo en la variación de precios, mientras que 21 combinan esa variable con la evolución de los salarios y otros dos, con el PBI. La inflación alta no es un problema para la mayor parte de los países y sí lo es para el nuestro, donde la fórmula que rigió en 2018 y 2019 consistía en sumar el 70% de la variación del índice de precios y el 30% de la evolución de los salarios, todo referido a un trimestre y con seis meses de rezago.

Recurrir a la inflación da respuesta al objetivo de mantener el poder adquisitivo de los haberes, según puntualiza el economista Marcelo Capello, del Ieral, en tanto que el factor salarial se vincula con la meta de mantener la relación del haber que se percibe en la etapa pasiva con los ingresos laborales que lo originaron.

Si se toma la inflación “y hay crecimiento económico, además de conservarse el valor real de los haberes, como la suba de la recaudación supera a la inflación (según la dinámica que se observó en períodos pasados), se lograría reducir el déficit”, evalúa Capello. “Si la economía retrocede -agrega-, se conservaría el poder adquisitivo pero podría empeorar el resultado financiero del sistema. Entonces, como lo más importante es dar previsibilidad y estabilidad a los haberes, el Estado debería encargarse de constituir un fondo anticíclico para esos casos”. El economista propone que en ese objetivo se involucre al Fondo de Garantía de Sustentabilidad. De esa manera, el factor incertidumbre pasaría al Estado, que tendría una herramienta para combatirla, y no quedaría en los jubilados.

Si se habla de incluir la inflación como una variable para el cálculo, un punto no menor es determinar el período a observar. La última formula vigente consideraba la variación de precios con seis meses de rezago, un plazo que aleja en el tiempo la recuperación de la pérdida de poder adquisitivo, con un efecto agravado en un escenario de inflación al alza (como el que se dio en los hechos y en forma contraria a lo que se preveía cuando se debatió la ley).

La opción de recurrir a la inflación proyectada no es por lo general bien aceptada, porque daría lugar a la discrecionalidad y dejaría a los jubilados en un escenario de incertidumbre ante los cambios de tendencias. Hay quienes evalúan que tal posibilidad solo podría analizarse si hubiera un acuerdo social general para atar las paritarias a una inflación estimada, con la meta de aportar a la reducción de la suba de precios por expectativas. En tal caso, los haberes se moverían de forma cercana a la evolución de la variable quizá más mencionada en el análisis del tema: el salario.

“La movilidad debe mantener en el tiempo el carácter sustitutivo de la remuneración que le dio origen”, define Rodríguez Romero. Esa visión sustenta las propuestas de inclusión del factor salarial en la fórmula de movilidad, o de su utilización como referencia única para las actualizaciones, algo que hacen 27 de los 177 países analizados por la OIT.

El haber de quien se jubila se calcula de tal manera que, con 30 años de aportes (el mínimo exigido) se cobra un 45% de la remuneración promedio de los últimos 10 años, más una suma fija actualizable que desde septiembre será de $7756,32. Así, alguien con $50.000 de salario promedio en los últimos 120 meses en los que tuvo aportes percibirá, como ingreso inicial, el 60,5% de esa cifra.

Hay regímenes especiales en los que la actualización depende de cómo les va a los sueldos de la actividad en la que se trabajó. En el sistema general, las dos últimas fórmulas incluyeron el Índice General de Salarios del Indec o la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables, el llamado Ripte.

Por razones “históricas, sociales y legales”, los salarios tienen que estar en la fórmula, según opinan Claudia Danani y Sergio Rottenschweiler, investigadores del Instituto del Conurbano y del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Y proponen un promedio de índices de sueldos.

El Ripte es un indicador de lo que pasa en la economía formal y tiene algunas particularidades, como el hecho de que toma en cuenta los salarios de los empleados declarados al sistema de la seguridad social durante un período mínimo de 13 meses seguidos. En junio pasado registró una variación interanual de 40,3%. La inflación del período fue de 42,8%.

Otra propuesta es la de crear un índice específico para la movilidad, que refleje el aporte promedio que llega al sistema previsional, no solamente -aclara Rottenschweiler- por los aportes y contribuciones específicos que hacen trabajadores y empleadores, sino también por los recursos tributarios. “Se podría usar como un componente, junto con los salarios, en lugar de la evolución de los recursos tributarios, que en la fórmula que rigió entre 2009 y 2017 generó mucha volatilidad”, explica el economista.

La variación de la recaudación de una parte o del total de los recursos del Estado (para el cual el sistema jubilatorio representa su principal erogación), es otra de las variables que entran en juego entre las candidatas a ser parte de una fórmula.

Un riesgo de utilizar la recaudación de recursos impositivos derivados a la seguridad social (como se hizo en la fórmula de 2009-2017), es que el índice se vuelve muy sensible a las decisiones sobre políticas tributarias y distribución de fondos. Y esas decisiones (o también algún hecho en particular de la economía) podrían provocar modificaciones en la variables de cálculo que sean distorsivas y que estén desalineadas con el objetivo de la movilidad. Por otra parte, la recaudación aparece implícitamente “agregada” a la fórmula si se consideran las subas de salarios o de precios, ya que de esos hechos se deriva el aumento de los aportes y contribuciones y, por caso, del IVA (un impuesto del cual el 11% se destina a la Anses).

La inclusión de la evolución de la recaudación en una fórmula se vincula generalmente, por parte de quienes la promueven, con la necesidad de garantizar que haya fondos suficientes. Pero, ¿se le debe pedir al mecanismo de movilidad que garantice la sustentabilidad de los pagos?

Rodríguez Romero, que es directora de la Comisión de Seguridad Social de la Federación Argentina de Colegios de Abogados, enfatiza que la sustentabilidad es una cuestión que debe caracterizar al sistema en su diseño general, y no algo que se le deba pedir a la movilidad.

Entendiendo por sustentabilidad la capacidad del sistema para cumplir con sus promesas a lo largo del tiempo, la abogada enumera que eso se vincula con el esquema de financiamiento, con la definición de a quiénes se incluye y con la determinación de qué porcentaje del salario se va sustituir con el haber jubilatorio, entre otros temas. La función de la movilidad, afirma, es simple: “Debe mantener en el tiempo el carácter sustitutivo de la remuneración que le dio origen”. Y el porcentaje de esa sustitución se deriva del diseño del sistema. O sea, a partir de un correcto cálculo del haber inicial, lograr que ese ingreso no vaya perdiendo valor. Esa es la función de la movilidad.

La necesidad de definir a quiénes se dará cobertura está atada a la elevada tasa de informalidad. En los últimos años, la posibilidad de cobrar un ingreso en la etapa pasiva no habiendo aportado o habiendo aportado poco, se resolvió con las moratorias (luego, con la Pensión Universal para el Adulto Mayor). Pero, más allá de que esa apertura del sistema a las prestaciones semicontributivas se hizo sin analizar cómo se financiarían los pagos, el hecho es que siguen presentes los problemas estructurales por los cuales gran parte de la población no tiene aportes. Y ese es uno de tantos desafíos para la sustentabilidad.

Cómo dar la movilidad

“La movilidad no es para que el jubilado gane más [en términos reales], sino para que su haber mantenga una razonable proporcionalidad con los salarios: esto me lleva a sostener que no debe haber movilidad segmentada”, consideró el juez Néstor Fasciolo, integrante de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social, ante la comisión encargada de elaborar la fórmula.

La discusión sobre si todos los jubilados deben recibir el mismo porcentaje de reajustes se abrió a partir de lo decidido por el Gobierno para los haberes en marzo, cuando diferenció los incrementos según el nivel de ingresos y provocó que las subas nominales se movieran en el amplio rango de 3,75% a 12,96%. No es que se benefició a los de menores ingresos con una suba superadora de un parámetro que respetara el objetivo de la movilidad (en rigor, no hubo un parámetro formal, aunque el porcentaje para el haber mínimo no se alejó mucho de lo que habría correspondido por la fórmula suspendida), sino que se les dio menos a los que en ese momento cobraban más de $16.200.

Según considera Fasciolo, se le puede dar más a quienes menos perciben, pero sin modificar la movilidad; es decir, otorgando algo adicional a lo que marque el cálculo legal. El achatamiento de la pirámide -un objetivo que desde este Gobierno se proclamó meses atrás- generó siempre litigiosidad y condenas contra el Estado. Fue lo que ocurrió tras la política de subas de haberes que hubo entre 2002 y 2006, un período inflacionario en el que se congelaron cientos de miles de ingresos. Fue la situación que dio origen al fallo Badaro de la Corte, al que le siguió el fallo Elliff, en el que se cuestionó la práctica de esa época de no actualizar debidamente el valor histórico de los salarios que se usan al calcular el haber inicial.

Con esos antecedentes a la vista respecto de la recurrencia a la Justicia para que se cumpla la garantía de la movilidad, hay quienes plantean que en la aprobación de un nuevo mecanismo deberían establecerse compensaciones por los efectos que produjeron el cambio y la suspensión intempestivos de las últimas fórmulas. Con lo dispuesto en 2017 y 2019 se afectó a los haberes en cuanto a lo que debían recibir por los daños producidos al poder adquisitivo en períodos que ya habían pasado.

Fasciolo observa que hay varios criterios ya dichos por la Corte Suprema en diferentes fallos, que deberían tenerse en cuenta antes de aprobar una ley. Este tema derivó una y otra vez en conflictos judiciales y la cuestión de fondo, reglas que no se cumplen o ausencia de reglas y discrecionalidad, sigue hoy presente.

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